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英脫歐協議的安全網何以成為不安全因素?

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英脫歐協議的安全網何以成為不安全因素?
 
北愛爾蘭境內寫着握手超越分離的和平雕塑附近公路上,一個方向路牌上貼着一則宣傳標語:不要邊界,不要脫歐。攝於2019年1月22日。 路透社/Clodagh Kilcoyne

英國議會2019年1月15日以壓倒性多數否決首相特蕾莎•梅與歐洲聯盟艱難達成的脫歐方案後,英國硬脫歐的可能性驟然增大,脫歐進程平添更多的不確定性。而導致這種僵局的核心議題是脫歐方案中的一個安全網:也就是關於避免改變北愛爾蘭與愛爾蘭邊界現狀的保障條款。這個安全網何以成為英國脫歐進程重要的不安全要素呢?

歐洲聯盟是愛爾蘭南北邊界消失的重要依託

回答這個問題首先要回到北愛爾蘭與愛爾蘭邊境現狀的起源。這種現狀是1998年達成的北愛爾蘭和平協議的成果。愛爾蘭島南部1921年脫離英國獨立,但北部六郡則留在了英國旗下。自60年代末起,北愛爾蘭主張與南北統一的力量與主張留在英國旗下的力量針鋒相對,導致在南北交界地帶流血衝突不斷。30年間,3600多人在武裝衝突中喪生。1998年4月10日,在時任英國首相多尼•布萊爾和時任美國總統克林頓的推動下,雙方達成和平協議,終結了30年的流血衝突。這項協議的一個最具體的成果就是北愛爾蘭與愛爾蘭之間原本布滿軍事部署的邊界不復存在。這項協議給愛爾蘭島帶來了20年的和平。

然而,英國決定退出歐洲聯盟的選擇無意間使得這種現狀面對諸多不確定性。因為愛爾蘭島南北之間得以取消邊界的重要依託,正是歐洲聯盟內部邊界的逐步取消。英國和愛爾蘭共和國都在1973年加入了當時還被稱作共同市場的歐洲聯盟。

英國脫歐,愛爾蘭島重現邊界?

但如果英國退出歐洲,愛爾蘭共和國就變成了歐洲聯盟的外部邊界,是歐盟境內唯一與英國有陸地邊界的成員。根據歐盟現行原則,愛爾蘭將因此承擔起於英國進口產品的海關檢查措施的任務。那麼,愛爾蘭島南北之間已經取消了20年的邊界是否將因此恢復呢?隨邊界取消而偃旗息鼓的暴力是否會重新出現呢?更何況,在2016年6月的英國脫歐公投中,近60%的北愛爾蘭人反對脫歐。北愛爾蘭第二大黨新芬黨領導人已經表示,面對英國脫歐選擇,他們考慮根據1998年和平協議的規定,就北愛是否獨立組織公投,因為該黨認為,英國脫歐與1998年的和平協議無法並存。

對於愛爾蘭人來說,英國脫歐不僅牽扯愛爾蘭島南北和平進程,而且更牽扯一種身份認同。愛爾蘭總理瓦拉德卡24日在達沃斯經濟論壇上表示,外界談論英國脫歐時,好像這只是一個貿易問題,好像只涉及貿易、就業、經濟和移民。所有這些議題都很重要,但對於愛爾蘭來說,這是一個自身存在問題。20年的和平使得南北雙方加強了合作,而這一切的基礎就是歐洲聯盟。

應該說,目前每天有3萬人無障礙穿梭於愛爾蘭南北兩地。南北貿易往來每年也在3900萬歐元左右。而且,北愛爾蘭經濟以農業為主,90%的農業資金來自歐盟。退出歐盟也意味着失去這筆重要的資金來源。

其實,無論是英國政府,還是歐盟,還是愛爾蘭,都不希望恢復這條已經消失的邊界。但特蕾莎•梅與歐洲聯盟達成的協議中關於愛爾蘭邊界問題的保障條款,幾乎遭遇英國議會朝野各黨一致反對。

保障條款內容是什麼?

這項保障條款也被稱作安全網,目的是在英國與歐盟無法在英國脫歐過渡期內找到更好的解決辦法時,在英國與歐盟之間建立一種統一關稅框架,保證北愛爾蘭貨物繼續無障礙往來於英國與歐盟之間,不受配額與關稅限制。但在這種最低限度的關稅同盟框架下,貨物往來想必將不會像在以人員、貨物、服務以及資金自由流通原則的歐盟內部那樣流暢。

同時,這項保障條款還有一項針對北愛爾蘭的特別規定。也就是為避免愛爾蘭島南北重新出現有形的邊界,北愛爾蘭繼續與歐盟共同市場在諸如牲畜衛生檢查標準等方面的某些規定保持一致。英國必須在北愛爾蘭執行歐盟全部的關稅規定,這是歐盟為保證自身統一市場的完整性而提出的條件。在歐盟看來,這項保障條款既避免了“硬邊界”出現,又保護了歐盟統一市場和關稅同盟,也將英國與愛爾蘭之間應有的入境檢查降到最低限度。

但英國政壇顯然並不這麼認為。支持英國脫歐者認為,保障條款等於將想脫離歐盟的英國,繼續留在歐洲關稅同盟框架之下。而主張北愛爾蘭繼續留在英國框架下的北愛爾蘭統一黨更認為,保障條款賦予北愛爾蘭特殊地位,這有損英國的領土主權完整。歐盟理事會主席圖斯克和歐盟委員會主席在英國議會1月15日表決之前曾致函英國朝野,保證會盡量避免啟動執行這項引發爭議的保障條款。但這次安撫努力顯然沒有奏效。

英國議會應當在1月29日再次對脫歐協議表決。首相特蕾莎•梅一度希望與歐洲聯盟再度談判,但歐洲議會以及歐盟方面脫歐談判首席談判人巴爾涅24日先後表態:不會接受不包含保障條款在內脫歐協議,也不會接受為保障條款設置執行時限。否則,就要在北愛爾蘭和愛爾蘭之間設定有形邊界,因為歐盟不能接受英國貨物可以繼續湧入共同市場,而不必遵守其他歐盟成員國必須遵守的標準和規定。

英國“硬脫歐”是否已經不可避免?在無法達成共識的情況,英國是否最終放棄脫歐進程?倘若“硬脫歐”變成現實,愛爾蘭島和平協議前景如何?這項保障協議顯然已經成為英國脫歐進程的重要未知數。


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