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福建“老人協會”問責基層政府減少集體上訪

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一項美國政治學家的研究認為,中國東南省份福建省鄉村常見的“老人協會”這樣的“半自發性”組織對於官民糾紛解決,控制集體上訪等衝突事件有着積極的作用。

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這些學者們認為,“半自發性” 組織不單提供中國基層政府所不能提供的公共服務或物品,同時還有能力監督政府管治,投訴甚至“罷免”失職的基層官員。這類研究為理解中國基層政治的運作,乃預測其未來的可能演進提供了更為精確的知識。

這項由美國西北大學政治系副教授賀斌(William J. Hurst)及其中國籍研究助手完成的研究,發表於2014年七月份的美國《比較政治》(Comparative Politics)雜誌。

北京大學政府管理學院博士研究生楊鳴宇在中文政治學網站《政見》撰文介紹了這一研究,“政見”是由志願者組成的獨立網站,宗旨是跟蹤翻譯全球學術界對中國政治和社會的研究。

2012年,加州大學伯克利分校教授歐博文(Kevin O’Brien)和香港中文大學教授李連江等三位學者的研究認為,2003年下半年起的進京上訪潮的大背景是,胡錦濤和溫家寶在上任初期傳遞出的親民信號贏得了民眾的好感和支持,也增加了通過訴求高層獲得解決問題的期望。

隨後,迅速增加的“異常上訪”促使中央政府對於進京上訪的態度發生轉變,通過與地方政府的協作,最終使這一波高潮在2006年之後逐漸平息。

他們認為,通過允許進京上訪,中央政府為底層民眾提供了一種特殊的訴求渠道;但另一方面,這種親民的態度則會導致上訪人數激增,進而影響社會穩定。因此,領導者不得不在二者之間做出選擇,臨時性的開明政治是有限度的。因此,建立制度化的訴求表達機制十分迫切。

哥倫比亞大學的白思鼎 (Thomas Bernstein)和呂曉波教授對中部地區農民的抗稅行為研究則認為,地方財政收入較低或不足的村莊更可能出現不合理的稅負水平、官員腐敗、過分依賴預算外收入等問題,因而更可能發生集體上訪。

發表於2014年《比較政治》46卷第4期雜誌的這篇文章(Civic engagement, extra-state violence, and regional variation)提出,如果村莊里存在具有調解能力的“半自主性” 社會組織,集體上訪的發生機會和規模將會降低。

這項研究使用的調查數據來自中國 6 個省份 120 條行政村,每一個省份對應一個特定的區域,實證結果顯示,“半自發性”組織的參與率越高確實能夠顯著降低集體上訪的發生,尤其是人數在 40-100 以上的較大規模的抗爭。

根據他們的數據,白思鼎(Thomas Bernstein)和呂曉波教授的觀點受到衝擊,事實上較富裕的村莊反而更可能發生規模為 30-40 人以上的抗爭行為。

對此,賀斌(William J. Hurst)等人認為,這可能是因為目前的社會經濟環境與白思鼎( Bernstein) 和呂曉波論文研究的時段,已經發生巨大改變所致,最重要的改變可能是早年在中部貧困農村引起最多衝突的農業稅目前已被廢除。

此前,麻省理工學院副教授蔡曉莉的研究提出,在中國鄉村中,教堂、廟宇和宗祠等“團結性組織”的存在有助提高農村公共物品的供給,增加官民的互信,更可能達到較好的管治水平,因此集體上訪的發生就較低。

不過,賀斌的這項研究則認為,教堂、廟宇或者宗祠數量較多的村莊並未如預期般較少發生集體上訪,事實上,宗祠數量越多的村莊甚至更可能發生 100 人以上的抗爭。

作者通過對村民和農村基層官員的深度訪談來了解不同地區的村莊內部的上訪動力學,他們發現,120 個樣本里存在着兩種非常不同的集體上訪控制模式。

福建省代表了第一種模式。

在那裡,老人協會這樣的 “半自發性” 組織對於官民糾紛的解決有着極為積極的作用。老人協會的成員大多數是退休官員和教師,這使得協會在農村裡擁有很高的威望、合法性和政治影響力。

“老人協會”不單有能力提供基層政府所不能提供的公共服務或物品,同時還有能力監督政府管治,投訴甚至 “罷免” 失職的基層官員。

正是因為有這樣一些既有威望又熟悉公共事務的社會組織的存在,有時候連在位的基層黨委書記也不得不尋求老人協會的 “幫助”,借用他們的力量在一些公共事務上和上級政府進行判談。可以說基層政府通過老人協會進行治理,從而控制集體上訪的發生。

賀斌(William J. Hurst)等人認為,類似福建典型的“老人協會”這種能與基層政府博弈的“半自主性”組織要發揮作用,大致要滿足三點:第一,它是完全開放的,任何人都有參加的權利:第二,它並不由政府官員或者機構把持或主導;第三,它至少被一部分村民或者官員認同其具有解決官民糾紛的能力。

福建模式展示的是:發達的農村社會資本如何可能在(當前中國)缺乏民主制度的情況下,提高基層政府的“問責性”。

其他省份則代表了第二種模式。

在那裡,基層政府藉助類似 “黑社會” 之類的組織來執行上級要求的任務,同時運用暴力恐嚇之類的手段來堵塞村民組織集體上訪的可能。

作者特別指出,這種基層治理的 “黑社會”化在有時候很難和第一種控制模式進行區別,兩種控制模式可能同樣使村莊的財政收入穩定或集體上訪稀少,看起來都像是良好的基層治理,事實上代表了非常不同的治理模式。

他們認為,“黑社會化”的治理,將很可能造就長期的社會不穩定。

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