雅魯藏布江下游水電開發工程對水資源的戰略性控制——十四五規畫正式開啟中印爭水之戰
王維洛：中國政府應擱置雅魯藏布江下游水電開發工程
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一、雅魯藏布江下游水電開發列入中共十四五規畫中
2021年3月12日新華社正式發布《“十四五”規畫和2035年遠景目標綱要》全文。“雅魯藏布江下游水電開發”出現在第十四章“加快培育完整內需體系”中的第二節《拓展投資空間》中。雅魯藏布江下游水電開發工程正式列入中共十四五規畫，並作為拓展投資空間的一個具體項目。
圖1：雅魯藏布江，圖片來源：網路截屏。註：圖中藏南地區為印度實際控制區，為阿魯納查邦。雅魯藏布江下游水電工程的發電廠直接就在中國實際控制線後面一點的地方。中國標註的雅魯藏布江出境處巴昔卡在圖中藏南地區南部邊界與雅魯藏布江交彙處。
簡單地說，雅魯藏布江下游水電開發工程就是在雅魯藏布江大拐彎處建造發電裝機容量為三峽工程三倍的巨型水電站。這個工程的建造將完成對雅魯藏布江水資源的全面的戰略性控制。
根據永夜塵提供的信息，雅魯藏布江下游水電工程的開發權已落入三峽集團手中。永夜塵推測，雅魯藏布江下游水電開發工程會與紅旗河引水工程配套實施，既一部分水將通過紅旗河調往新疆或其他地方。工程將採用的水輪發電機組的單機容量為100萬千瓦，三峽集團建設的白鶴灘工程也採用同類水輪發電機組。由於該項目的投資資金和面臨的地震地質風險大，三峽集團將聯手國投、華電或華能一起干。三峽集團主打雅魯藏布江下游水電工程，也獲得西藏自治區政府的大力支持。2020年11月7日西藏自治區黨委副書記、自治區主席齊紮拉在林芝市米林、墨脫縣調研工程布局，實地察看了雅魯藏布江下游水電開發工程選址，聽取規畫進展情況彙報。今年1月20日，齊紮拉在西藏自治區十一屆人大四次會議上作政府工作報告，多處提到雅魯藏布江下游水電開發的極其偉大意義。
雖然雅魯藏布江的水電開發計畫在2020年11月初中共十九屆五中全會通過的有關“十四五規畫和2035年遠景目標”建議中已經出現，也引起國際、特別是印度的極大關注，比如《印度快報》在2020年11月23日發表題為《喜馬拉雅的“水”炸彈》文章，指出中國西藏境內的水壩建設會對印度產生多重不利影響，而且水壩會在中印地緣政治博弈中發揮作用。
印度對中國西藏境內建設水壩的認識，集中體現在《水：亞洲的新戰場》一書中，作者是印度新德里政策研究中心戰略研究所的切拉尼教授。切拉尼教授指出，中國在水資源利用和水壩修建方面越來越習慣於採取單邊主義做法，在修建水壩工程時，不樂意事前與鄰國商討新水壩的修建會對他們造成何種影響。中國政府有意避開水資源方面任何有法律約束力的承諾，並且拒絕解決鄰國的疑慮。
2020年12月3日中國外交部舉行的記者招待會上，印度廣播公司記者提問：第一，中方計畫在中印實控線附近修建一座大壩。中方是否就此同位於下游流域的印度和孟加拉國進行了溝通？如果現階段還未溝通，中方準備何時與印度和孟加拉國協商？（第二個問題是關於新冠病毒起源的，在此略去。）
外交部發言人華春瑩回答說：關於第一個問題，開展雅魯藏布江下游水電開發是中方正當權利。中方對跨境河流開發利用一貫秉持負責任的態度，實行開發與保護並舉的政策。任何項目都會經過科學規畫和論證，並充分考慮對下游地區的影響，兼顧上下游的利益。目前雅魯藏布江下游開發尚處於前期規畫和論證階段，外界沒有必要對此過度解讀。長期以來，中方與印度、孟加拉國在水文報汛、防洪減災和應急事件處置等方面開展了良好合作。中方將通過既有渠道與印度和孟加拉國等國保持溝通。
印度廣播公司記者追問道：中方是否會在近期同印度和孟加拉國就大壩建設計畫進行協商？
華春瑩接著說：目前有關項目尚處於前期規畫和論證階段。中方將繼續通過既有渠道與印度、孟加拉國及其他有關國家保持良好溝通。
首先華春瑩強調，開展雅魯藏布江下游水電開發是中方正當權利。然後，華春瑩以雅魯藏布江下游水電開發項目尚處於前期規畫和論證階段而加以推諉，認為中方沒有必要在此時間段就工程與位於下游的印度和孟加拉國進行溝通。
按照中國的工程規畫決策程序，當一個大型工程完成工程可行性論證、其工程對環境影響的評估報告得到國家環保部批准之後，才能得到國務院、中共中央和全國人大的批准，才能夠列入五年規畫。一旦工程列入五年規畫，就有了資金的保障，隨時可以開工。前期準備工程常常在國家決策之前就已經開始。
2021年3月12日《“十四五”規畫和2035年遠景目標綱要》正式公布，“雅魯藏布江下游水電開發”正式列入中共十四五規畫。很顯然在此之前，中方還沒有就此工程與位於下游流域的印度和孟加拉國進行溝通。中方的行為明顯違反了在國際水道水資源利用方面的國際法基本原則。
雅魯藏布江下游水電開發工程正式列入中共十四五規畫，宣布中國與印度之間的爭水戰爭的開啟。
二、印度高調參加美日澳印四方安全對話機制峰會
也在2021年3月12日這一天，美日澳印四方安全對話機制峰會舉行。根據《美國之音》3月13日報道，美國、日本、澳大利亞和印度四國領導人星期五（3月12日）舉行四方安全對話機制（QUAD）的首次峰會。峰會就新冠疫苗的生產和供應、稀土供應鏈以及關鍵新興科技領域的合作達成一致。雖然美國國家安全顧問說，峰會的焦點不是中國，但有分析人士說，這是拜登政府聯合盟友和夥伴針對中國打出的“組合拳”中的重要一拳。他們還說，四方對話機製得以升級至峰會級別，得益於中國在亞太地區越來越咄咄逼人的動作。
美日澳印四方安全對話機制始於2004年12月，當時是為了應對印度洋地震和海嘯引起的人道主義災難。隨着中國軍力的快速增長和在印太地區越來越具侵略性的行為的增加，四方安全對話機制被重新激活，有人稱之為”印太地區的北約”。
曾經在小布什政府時期在國家安全委員會任職的格林認為，“四方安全對話不是聯盟，它只是一群國家聯合在一起，他們本質上希望維護自由航行和基於規則的秩序。它現在的協調行動在很大程度上是多虧了北京。”格林說，長期奉行“不結盟”外交政策的印度原先對把四方安全對話機制提升到峰會的高度，並設立更廣泛的議程猶疑不決，但是，因為中印喜馬拉雅邊境地區的衝突，印度政府決定向中國展示“他們也有夥伴和盟友”，特別是四方安全對話機制。格林講話中的維護自由航行和基於規則的秩序，應該引起人們注意。
可見，印度將藉助美日澳印四方安全對話機制來挑戰“雅魯藏布江下游水電開發”工程。
三、雅魯藏布江/布拉馬普特拉河是一條國際水道
雅魯藏布江發源於喜馬拉雅山北麓的傑馬央宗冰川，自西向東橫貫西藏南部，繞過喜馬拉雅山最東端的南迦巴瓦峰轉向南流，流出中國進入印度，改稱布拉馬普特拉河，進入孟加拉國後稱賈木納河，在孟加拉國境內與恆河彙合，最後流入孟加拉灣。
雅魯藏布江/布拉馬普特拉河是一條跨境的國際河流。國際河流一般是指從河流源頭到入海處，流經兩個以上國家的河流，可以粗分為兩類：界河和跨境河流。雅魯藏布江/布拉馬普特拉河是跨境河流。
1997年5月21日聯合國大會通過了《國際水道非航行使用法公約》，國際河流一詞逐漸被國際水道所取代。國際水道更加強調地理區域中的一個完整的水文地貌地質單元，它不但包括了跨界或構成邊界的河流，也包括湖泊、含水層、冰川、運河等等要素。隨國際水道概念同時引入的還有流域國的概念。雅魯藏布江/布拉馬普特拉河的流域國有中國、不丹、印度和孟加拉國。
既然雅魯藏布江/布拉馬普特拉河是一條國際水道，就要遵守國際法和國際公約，或者說遵守基於規則的秩序。《國際水道非航行使用法公約》是迄今為止在處理國際水資源利用關係方面最具有權威性和影響力的框架性公約。
1970年，聯合國大會請求國際法委員會提供一套關於公平利用國際水道的草案，國際法委員會的34名專家以1966年國際法協會《國際河流利用規則》（《赫爾辛基規則》）為基礎，經過27年的努力，準備了一個新的條約草案。該草案在1997年5月21日的聯合國大會上以103票對3票的表決結果通過。中國、土耳其和布隆迪投了反對票。《國際水道非航行使用法公約》自2014年8月17日正式生效。
雖然到目前為止只有16個國家簽署了《國際水道非航行使用法公約》，共36個國家認可、接受、加入和批准了公約，但是公約的意義不可低估。《國際水道非航行使用法公約》既融入了國際習慣法的相關規則，又吸收了國際水資源開發與保護方面的多邊或雙邊條約的實踐經驗，確立了公平合理利用、不造成重大損害等國際水法的基本原則。在國際水道水資源使用方面發生矛盾時，公約為衝突各方的談判和問題解決奠定了原則基礎，並為解決爭端提供合法有效的程序。
比如近幾年由於埃塞俄比亞在尼羅河上建造復興大壩而產生的矛盾，2020年6月蘇丹政府寫信給聯合國安理會，督促有關埃塞俄比亞復興大壩的談判各方，不要採取任何可能影響地區和國際和平與安全的單方面行動。蘇丹政府重申對《聯合國國際水道非航行使用法公約》所規定的國際法規則的遵守，並強調指出公約中的三大原則：公平合理利用、不造成重大損害和和平解決爭端。
四、中國投票反對《國際水道非航行使用法公約》的理由
中國投票反對《國際水道非航行使用法公約》，既沒有簽署公約，也沒有認可、接受、加入和批准公約，從法理上說中國自然不受《國際水道非航行使用法公約》的制約。但是當中國與其他的流域國發生爭端時，要想和平地解決爭端，不藉助武力，《國際水道非航行使用法公約》提供解決問題的法律原則和解決爭端的程序。
現在回頭來看，當初中國投票反對的理由非常幼稚也非常可笑，真有點像幼兒園中的小孩一樣。中國投票反對的具體理由是是反對條約中的“不造成重大損害原則”與“爭端解決程序”（參見廈門大學法學院倪小露教授：《國際水道非航行使用法公約》爭議條款辨析——以中國為視角)。
《國際水道非航行使用法公約》第7條是關於“不造成重大損害的義務”。第7條第1款明確規定：“水道國在自己的領土內利用國際水道時,應採取一切適當措施，防止對其他水道國造成重大損害。”第7條第2款規定：“如對另一個水道國造成重大損害，而又沒有關於這種使用的協定，其使用造成損害的國家應同受到損害的國家協商，適當顧及第5條和第6條的規定，採取一切適當措施，消除或減輕這種損害，並在適當的情況下，討論補償的問題。”
中方認為，條約中的“不造成重大損害原則”，過分偏袒下游國家，在一定程度上限制了上游國家在自己領土上利用水道的權利，給上游國創設了一項國際義務。而這種限制與一國享有並自由處置本國自然資源的權利（即國家主權）是背道而馳。《各國經濟權利和義務憲章》第2條規定,“每個國家對本國的全部財富、自然資源以及全部經濟活動，都享有並且可以自由行使完整的、永久的主權,其中包括佔有、使用和處置的權利”。《關於自然資源永久主權的宣言》也明確規定：“承認各國享有根據本國國家利益自由處置本國自然財富和自然資源的不可剝奪的權利。”由此引申，國家對領土範圍內的自然資源，包括屬於國際水道的水資源，享有完全的主權，他國不得任意干涉。如果要求各國在利用本國境內的國際水道資源時，完全遵循不給其他流域國造成重大損害的原則，那麼確實限制了該國的國家主權。而國家主權對於中國來說，是至高無上的。正如華春瑩所說：開展雅魯藏布江下游水電開發是中方正當權利。
歐洲經過30年戰爭（1618年至1648年）後，於1648年在德國威斯特法利亞地區的明斯特等地簽訂了一系列的條約，統稱《威斯特法利亞和約》，標誌着歐洲一系列的宗教戰爭結束，初步形成了以諸多平等主權國家為主體的政治版圖。學者普遍認為，《威斯特伐利亞和約》的簽訂標誌着基於威斯特伐利亞國家主權概念的現代國際系統的開始。伴隨着《威斯特法利亞和約》也出現了“形成國家邊界”的界河和“流經幾個國家”的跨界河流。為了經濟的發展，歐洲各國迫切需要擺脫國家主權的地理界限，實行河流的自由航行權利。流經德國的多瑙河、萊茵河等是最早實行自由航行的國際河流。所以在國際水道中最先引進、也是最為廣泛被接受的自由航行原則。按照中國的邏輯，自由航行原則也侵犯了一個國家的主權。
倪小露教授指出,國際水法理論從最初的“絕對領土主權說”和“絕對領土完整說”到目前最權威的“有限領土主權說”，其發展軌跡足以證明國家主權必然是受到一定程度限制的。其中,“絕對領土主權說”會加劇沿岸國家因國際河流的自然差別而產生的矛盾，會因違背國家主權平等的基本原則而導致不公平的結果。與此相對應,“絕對領土完整說”賦予下游國或鄰國否決權，上游國對國際河流作任何改變都要經過下游國或鄰國的預先同意，這個理論遭到上游國的極力反對。由於認識到堅持絕對主權會導致最終否定國際法或國家主權，“有限領土主權說”應運而生，該理論強調國際河流的每個沿岸國都有權開發利用其境內的國際河流部分，但也有義務確保不對其他沿岸國造成重大損害。該原則是目前國際水法界最具影響力的學說，被大量運用到國際條約實踐中，為國際社會所廣泛接受。“不造成重大損害”並不只是對上游國的限制，也是對下游國的限制，是比較公平的原則。不造成重大損害原則是對“有限領土主權說”的延伸與拓展。
從“絕對領土主權說”到“有限領土主權說”是一個發展。如今的發展趨勢是，從“有限領土主權說”向“流域國”理論的發展。國際水道的公平合理使用，要從流域國的總體利益來考量。
同樣，中國也反對《國際水道非航行使用法公約》中關於解決爭端的程序。
《公約》的爭端解決程序十分完整周密嚴謹，幾乎研究和羅列了國際法理論與實踐中所有的和平解決爭端的方法，如談判、斡旋、調停、調解、利用已有的流域組織、仲裁、提交國際法院裁決等等。
當爭端各方不能通過談判達成協議時，《公約》中爭端解決方法可以概括為三種：
第一，產生爭端的各方可以聯合請第三方進行斡旋、調停或調解；
第二，利用已經設立的任何聯合水道機構；
第三，將爭端提交仲裁或提交國際法院。
中方不同意《公約》的爭端解決程序，那麼中方應該有更好的解決爭端的方法和程序，完全可以提出來，將有中國特色的方法和程序納入國際法框架。
其實，中國家庭中發生爭端，如夫妻雙方要離婚，無非也是用以上三個辦法，請第三方調解（許多地方是由舅舅擔任）；請居委會調解；交法院裁決。只是中國在解決各省市間的用水問題，靠的是中央政府、最高領導人的裁決。但是在國際水道爭端中，不可能靠這種模式。
五、中國在處理國際水道問題上的政策是不同的
儘管中國在處理國際水道問題上強調國家主權，認為中國境內國際水道的水電開發是中國的國家主權，但是中國政府在處理不同國際水道的問題時的政策是完全不同的（參見：肖陽：《中國水資源與周邊“水外交”——基於國際政治資源的視角》）。細思一下，確實如此。位於東北地區的黑龍江、額爾古納河、烏蘇里江、綏芬河、圖們江、鴨綠江都是國際水道，流域國家有俄國、朝鮮和蒙古。除去烏蘇里江上發生的珍寶島戰爭，中國在這些國際水道問題的處理上，原則上是採取用退讓求和平的策略，中國與俄國、朝鮮和蒙古簽訂了很多國際水道和平利用的條約。這些年來還是相安無事。但是在西南地區，在雅魯藏布江/布拉馬普特拉河、瀾滄江/湄公河等國際水道上，中國則是強調絕對的國家主權，採用霸凌手段，實施對水資源全面的戰略性控制。在西南地區，到目前為止，中國和流域國還沒有簽訂一項關於國際水道和平利用的條約。
筆者以為，雅魯藏布江/布拉馬普特拉河是中國在西南地區最大的國際水道，中國政府應該馬上擱置雅魯藏布江下游水電開發工程，與流域國印度、孟加拉國和不丹進行溝通，達成公平合理利用的協議，造福中國、印度、孟加拉國和不丹人民。