美國總統拜登2021年1月上任以來，積極在全球重建盟友關係，在印太地區更是合縱連橫，一方面謀求與習近平領導下的中國穩定關係，另一方面積極部署，與中國形成戰略抗衡之勢。三年多來，美日印澳四方安全對話機制化，在2021年首次舉行四方首腦峰會。同年9月，美英澳三國簽訂安全協議，圍繞協助澳大利亞建造核動力潛艇工程組成聯盟。2022年，在美國推動下，常年圍繞歷史問題而關係緊張的日本與韓國決心修復關係，並於同年8月，在美國首次舉行美日韓三邊會談，新的同盟關係呼之欲出。2024年4月，再次面對選舉挑戰的拜登在華盛頓高調迎接日本首相岸田文雄的國事訪問，並同時在華盛頓舉辦首次美日菲三邊峰會，奧庫斯聯盟也有意向日本打開合作大門。美方的努力引來北京方面不斷地抗議。這次的美日峰會和美日菲峰會為什麼引起如此大的關注？美日聯盟出現哪些重要改變？美國為何選擇了這種多個“小多邊”環環相套的合作架構？台灣國立中山大學中國與亞太區域研究所教授兼所長郭育仁先生接受本台電話採訪，為我們梳理了這次美日和美日菲峰會背後的地緣政治脈絡。
美日峰會和美日菲峰會兩大目的：朝鮮半島和南海
法廣：美國拜登政府最近這三年一直在強化美國在印太地區的戰略部署。為什麼這次美日峰會和美日菲三邊峰會會引起如此大的關注，引起中方外交部連續幾天在例行記者會上譴責，抗議？
郭育仁：“首先就講這兩個峰會美日跟美日菲峰會的主要的目的，我自己的判斷是第一個當然就是針對朝鮮半島，第二個是針對南海。比起朝鮮半島跟南海，其實最近台海跟東海的情勢相對比較穩定一點。 ”
郭育仁：“從2022年2月普丁發動的烏克蘭戰爭變成一個長期消耗戰，俄羅斯對中國的經濟依賴就會加深。可是普丁是戰略國際戰略高手，他不可能讓俄羅斯一直不斷地加大對中國的經濟依賴。所以他在2022年的3月份，做了一個非常重要的決定，就是強化跟北韓的關係，尤其是提供北韓非常多包含飛彈跟核武計畫的一些技術援助，。從2022年到2023年，甚至於到今年年初，尤其在2022年，北韓展開了史上最大的飛彈試射計畫。在2022年的下半年到2023年，北韓大量試射短程彈道飛彈，甚至於到2023年試射的幾枚短程彈道飛彈都還是那種軌道會變化的短程彈道飛彈，而且這些短程彈道飛彈都能夠搭載戰術型核彈頭。到今年年初，北韓試射了四次巡弋飛彈。 就是cruise missile，型號分別是箭矢-1、箭矢-2，還有火矢-3-31。這三型巡弋導彈也都是可以搭載戰術核彈。 正是北韓從2022年開始的這一連串動作，讓美日韓三個國家結合起來，在去年8月18號在戴維營舉行首次三方峰會。”
“北韓動作這麼多，基本上造成兩個效應。第一個就是剛剛提到的美日韓就結為一體，有戰略上的合作；第二個就是北韓形成的短程彈道飛彈的能力其實已經對北京形成軍事上非常大的威脅，因為畢竟平壤跟北京的距離是非常非常近的。所以中國也是破天荒的第一次在今年的一月份，把鷹擊62型地對艦飛彈部署到山東半島。鷹擊62地對艦飛彈其實是解放軍特別為解決所謂台灣問題研發的。 所以鷹擊62型飛彈（原本）只部署在東部戰區，就是在針對台灣。這次第一次部署到北部戰區，部署到山東半島，部署的地點非常有講究，就是它基本上是把北韓的首都平壤涵蓋在射程範圍內，可是對於南韓的首都首爾，正好就是切邊球。鷹擊62型飛彈的射程大概是五百公里，那個射程範圍的邊邊正好卡到首爾邊上！這些都有講究做的。換句話說，普丁出重手介入北韓問題，讓中國兩面不是人了。等於說普丁用了北韓，也綁架了習近平。習近平當然是用經濟援助綁架普京。這些都讓半島局勢在過去的一年半緊張程度升高非常非常多。
中俄朝相互綁架
法廣：是不是也正是因為這種情況，北京現在也在和朝鮮加強互動呢？全國人大常委會的委員長這兩天正好去平壤訪問……
郭育仁： “這個部分我說明一下。金正恩去年九月訪問海參崴，那一次訪問應該是北韓史上最大的成功，他獲得俄羅斯非常多的承諾，去強化北韓不管在空軍還是海軍上的能力。本來12月的時候，北韓外長崔善姬去訪問莫斯科，普京也答應說，預定今年3月，俄羅斯總統大選前，他要訪問平壤。 但一直到現在，普丁訪問平壤的時間表都沒有出來。我認為，中國花了非常多的外交資源，在讓普京這次的亞洲行從本來訪問平壤是主要目的，改而變成是訪問北京才是主要目的。最近幾個月北京也加強了對俄羅斯的經濟援助。這也是為什麼我們看到，近期美國、日本等國在聯合國的發言，一直在譴責中國對俄羅斯的經濟援助，主要就是這個背景。總之，王毅跟北京其實花了非常多的外交力氣，試圖在逆轉普京介入半島局勢的趨勢。”
仁愛礁菲律賓坐灘軍艦狀況緊迫，南海局勢急轉直下
無獨有偶，南海也是在去年6月份後整個局勢開始急轉直下，原因當然是因為中國透過所謂的灰區行動，逐步在改變南海，尤其黃岩島跟仁愛礁(Second Thomas Shoal)的現狀。
其實現狀已經對中國是有利的。中國已經是有效控制了黃岩島。菲律賓海警船和菲律賓漁船現在已經沒有辦法再進入黃岩島的漁場去捕魚，因為中國違反國際慣例，在黃岩島周邊的海域設了非常多的海上路障。 除了中國的海警船跟民兵船會在黃岩島附近的海域巡邏以外，菲律賓的海警和菲律賓的漁船沒辦法突破。
第二個爭議點在仁愛礁（台灣叫仁愛暗沙）。從1999年開始，菲律賓就在這裡有一艘座灘軍艦，就是馬德雷山號。中國政府去年開始採取的策略是： 菲律賓海警如果運送人道物資，比如說糧食、淡水等都可以放行。如果船上搭載建築材料，（就不放行）。建築材料主要就是要用於強化馬德雷山號，因為船畢竟是鐵做的，泡在水裡面已經二十幾年，其實它一直在不斷的崩壞腐化當中。 所以中國從去年六月份開始非常強硬地去執行這一個政策。也因為中國這樣子做，我覺得，菲律賓的態度有一點轉守為攻，試圖去挑戰中國的底線：就你不讓我運送建築材料，我就偏偏要運送……所以才會造成去年兩次撞船和今年年初一次撞船。
現在看起來，時間當然是站在中國那邊。因為如果沒有意外，今年夏天，馬德雷山號就有點危險了。因為夏天在這個地區是颱風季。而且，從今年1月份開始，馬德雷山號的甲板就已經沉到海水裡面，已經在水線下了。 意思就是說，馬德雷山號上面的菲律賓海軍陸戰隊已經沒辦法自己儲存淡水了。所以，現在南海的狀況其實跟去年相比是更危急了——站在菲律賓的立場來講。
法廣：就是說有一種緊迫性……
郭育仁：對，有一種緊迫性。因為現在已經四月份了，八月份颱風就來了。去年年底，菲律賓政府就已經向美國政府提出要求，希望美國可以協助強化馬德雷山號的結構。但美國到目前為止還沒有提出一個可行的方案，因為如果美國出手介入馬德雷山號的強固計畫，那勢必帶來與中國的衝突情勢升高。美國必須要想出一個辦法，在今年八月之前，能夠在不升高衝突局勢的狀況之下，去固化去強化馬德雷山號。所以這才會是這一次美日以及美日菲這兩個峰會的主要目的。
中美消極共識，台海局勢相對穩定
法廣：那麼台灣在其中扮演什麼角色呢？這次峰會中也提到了台灣問題，但是台灣好像並不是這兩個峰會的主角：台灣只是一個被動的旁觀者么？
郭育仁：應該說，相比朝鮮半島局勢和南海局勢，台海局勢相對穩定。本來各方預期在賴清德（1月13日）勝選之後，中國會有大動作。結果一直到目前為止，軍事上完全沒有（出現這種情況）。主要的原因是，去年11月15號拜登和習近平兩個人在舊金山峰會之後，美中兩國的軍事溝通恢復的速度其實比我們想象的都要快很多。美中的參謀總長很快就在12月進行了視訊會議。今年1月和2月，美中兩國也重新舉行了國防事務協商會議，還有海上事務協商的會議。這些交流互動此前都因為2022年8月（時任美國眾議院議長）佩洛西來台灣而全部中斷。但中國在去年的峰會後已經逐漸接受美國提出“護欄”的概念。因為在2023年，整個國際局勢一直呈現惡性螺旋。除了烏克蘭戰爭之外，去年10月7日又發生哈馬斯攻擊以色列事件，國際局勢急轉直下。中國理解到，原來相比美中關係，國際局勢惡化的速度更快。如果在這個時間點，不管是台海或者是南海或者是（朝鮮）半島發生任何事情，對中國其實也是相對不好的。也就是在這種國際的緊張局勢之下，美中才有一種——應該是消極的共識——，就是美中至少不會在台海周邊有任何對峙或者擦槍走火的風險的產生。事實上，至少到目前為止，從去年的11月15號（舊金山）峰會到現在，台海的狀況相對穩定。
我們也不得不談到美國總統大選。 現在的國際局勢越惡化，對拜登的選情就越不好。 對中國來講，習近平萬萬不願意去面對川普重新執政。 換句話說，至少是在今年11月之前，習近平應該不會在台海周邊惹麻煩，搞事情。
新司令上任後解放軍海軍作為變強硬
法廣：這兩次峰會之際，台灣的海軍司令唐華好像也在華盛頓，行程非常低調。他這次行程屬於一種例行的美台軍事溝通、互訪呢，還是說它在某種程度上也是參加一些具體的議題呢？
郭育仁：我記得他是先到夏威夷去參加新的（美軍）太平洋艦隊指揮官交接典禮。唐華是台灣海軍一個蠻有名的將領。非常實務，非常幹練。他這一次到美國去，雖然表面上看起來是儀式性的，可是，今年的11月美國總統大選結束之後，台海有可能面對緊張情勢，我覺得他（唐華）跟美軍之間會有非常直接的溝通。原因在於：我們本來預判在今年3月中國（人大政協）兩會之前，習近平應該不會任命新的國防部長，可是他卻很出乎意料地在1月份的時候就任命董軍為國防部長，胡中明被提拔為中國的海軍司令員。我認為唐華這一次到去美國訪問，可能與胡中明升任海軍司令員有關。因為胡中明是中國將領裡面非常罕見的受過三種海軍的實務訓練結業的海軍將領：他受過常規潛艦的訓練，他也接受過核動力潛艇的指揮訓練，第三他也受過水麵艦驅逐艦的指揮訓練。全世界的海軍將領中，這三種科目都能夠掌握的將領不出五個人。所以，習近平把胡中明放上中國海軍司令員這個位置，其實對於周邊國家來講，無論是日本、韓國，還是台灣、菲律賓，都不能等閑視之。剛剛提到今年年初，中國海警船和海上民兵船在黃岩島或者仁愛礁的一些活動，其實都是出自胡中明之手。今年年初開始，中國在釣魚島（釣魚台）附近的做法跟以前也不太一樣，變得更強硬，這都跟胡中明有關。台灣方面當然也在非常密切地觀察胡中明領導統禦下的中國海軍的一些做法。
法廣：您的意思是說，這項任命實際上顯示解放軍海軍的作為變得更有攻擊性？
郭育仁：對。更挑釁，更有計畫，更有攻擊性。跟去年相比，中國海軍、海警和海上民兵比胡中明上台之前的態度要更強硬。今年的3月21號的撞船（事件），就是兩艘中國海警船去夾擊菲律賓的海巡艦，兩艘夾擊一艘，然後馬上撞，隨後馬上用水炮攻擊菲律賓的海警船……這些完全是有計畫性的作為。可以看得出來，胡中明的做法跟董軍是完全不一樣。
美日同盟深化三大重點
法廣：我們再回到美日和美日菲峰會話題。美日和美菲之間其實原本就有雙邊軍事同盟條約，這次在華盛頓的美日峰會和美日非峰會對這些原有的架構有什麼實質性的改變呢？
郭育仁：美國跟日本大概是人類有歷史以來最緊密的兩個軍事同盟，同盟合作以及整合的程度都非常非常高。那為什麼還要更進一步深化呢？這裡有幾個重點。第一個重點是，日本是透過美日同盟的這個架構，與奧庫斯（美英澳三邊安全夥伴關係）合作，就是說，日本跟美國、澳洲、英國這三個國家在一些先進的軍事科技領域的合作，主要就是透過美日同盟這個架構。
第二個是，美日雙邊合作中，有一個一般人不太了解的地方：軍事系統有軍政和軍令兩個系統。我舉一個例子，如果美國的印太司令部司令到日本去訪問，他找不到對口（官員），因為日本沒有參謀總長這個位置，只有統合幕僚長，可是統合幕僚長並不負責直接指揮運用部隊。 日本在2022年12月推出的“安保三文件”（《國家安全保障戰略》《國家防衛戰略》和《防衛力量整備計畫》）中提到，在統合幕僚長以外，要設一個統合軍令指揮官。 日本經過了一年的改革之後，這一次美日峰會在美日同盟部分的一個最大最大的突破，就是要讓兩邊的軍令指揮統禦系統能夠無縫接軌。還有一個是美日在情報合作部分要成立一個美日共同情報分析小組，深化兩邊在情報監視偵察的部分的工作。
第三重點也是外界比較不了解的，就是根據日本政府2022年12月推出的“安保三文件”，日本準備在未來的兩到三年內，在從南九州、沖繩，一直到與那國島等西南諸島，完成11個機場和5個港口的新建或擴建計畫。這些新建和擴建計畫基本上不是只為日本自衛隊自己使用，而是也要擴大美軍可以使用日本自衛隊的機場和港口的權限。那這個部分對台灣就有直接影響。因為到目前為止，美軍在沖繩還有日本西南諸島能夠使用的機場和港口還是僅限於美軍自己的設施。日本現在開始要開放更多的機場和港口供美軍做使用……
應該說，在這次的峰會之前，美日同盟強調的都是（美國）希望日本可以允許美軍擴大在日本的活動範圍。可是從這次峰會看，（美日同盟）最大的轉變，是日本自己希望未來在不管是戰爭或者是平時訓練的時候，都可以跟美軍一起行動。
我認為，美日同盟的重大轉變還有一個部分是在國防工業。關於這一點，我覺得，應該說是美國需要運用日本的國防工業的能量。我舉個例子，現在美國平均一年只能夠生產一艘驅逐艦，因為它的整個海軍造船廠大概全部的能量都用在應付維修契約上了。到目前為止，它的維修契約已經累積超過660天！ 所以美國必須仰賴它的盟國，比如說日本、韓國、澳大利亞等，需要整合這些盟邦的國防工業的能量。
美國亞太盟友越來越積極分擔安全責任
法廣：拜登政府的印太戰略部署好像是一種連環套的格局，美日聯盟、美韓聯盟之後，現在有美日韓三邊框架；美菲聯盟如今又有美日菲三邊峰會；另外還有美印日澳四方安全對話、奧庫斯美英澳三邊安全聯盟……這種好像小圈子連環套的部署結構有什麼效率呢？是否有效呢？
郭育仁：剛剛您提到這種（架構）我們叫“小多邊”，比如說美日韓是一個小多邊，美日菲（是另一個小多邊），然後有奧庫斯（美英澳）加日本，或者是Quad(美日印澳)把澳洲抓進來；美日菲也又加上了澳洲，等等。我覺得（這種部署）有幾個主因。第一個當然是剛剛提到的，美國本身的國力在過去這些年一直都沒有增長，而且其實一直在消退當中，美國已經沒辦法再去維持2015年之前那種盟友政策。美國必須要充分利用它的盟國，不管它們的經濟能量、軍事能量，還是科技能量。第二個主因是因為烏克蘭戰爭爆發之後，美國的歐洲盟友或者是亞洲盟友慢慢體會到，要盡量避免美國的軍事力量過於分散。從前年開始，日本首相跟韓國總統都參加了北約峰會。今年的北約峰會在華盛頓舉行，日本跟韓國也會參加。站在美國盟國的立場，他們也擔心，如果像現在歐洲有戰爭，中東也有戰爭，美國的軍事力量會過於分散。所以這些國家必須要自己站出來，協助美國來組成這種小多邊。
第三個原因與中國有關，因為中國海空軍的擴張不是只會影響到台灣，而是也影響到日本，影響到菲律賓，也影響到印度，也影響到澳洲……當這些國家都感覺面對來自中國的安全挑戰的時候，他們當然不能自己置身事外，不能什麼責任都丟給美國。這些國家也會慢慢自己跳出來擔負一些（責任）。
我認為是在這三個主要背景之下，拜登政府才會非常巧妙地運用這種小多邊來進行有效嚇阻。這種小多邊的嚇阻比美國一個國家對中國的嚇阻更有用。
法廣：從整體來看，拜登政府的印太戰略架構布局是不是可以說大體已經完成了？
郭育仁：我自己的觀察是，拜登總統上任已經快四年了，他籌組的這種多邊的小聯盟大致上都已經完成了。還有的一個欠缺是印度。美國跟印度之間的關係之前一直透過QUAD美日印澳四方安全對話。四國海軍去年八月份曾舉行“馬拉巴爾”軍演。可是印度其實一直不太願意去過度強化自己的軍事力量。所以，QUAD關注的焦點是否會繼續是南海，我覺得完全要看印度的戰略判斷。到目前為止都還有沒有任何訊息顯示，四方安全對話會舉行新的峰會。如果印度可以跟美國的戰略走向比較貼近的話，那當然，（拜登這些印太部署）整體上看起來就蠻完整了。但是，我們都知道，印度的戰略傳統一直以來都非常奇怪。美國跟印度近期的主要分歧還是烏克蘭戰爭。因為面對烏克蘭戰爭，印度基本上是支持俄羅斯。
法廣：美國在印太地區布局，北京也在加緊布陣。這樣會不會有一種螺旋式升高緊張關係的態勢呢？還是它確實能起到一種嚇阻的效應呢？
郭育仁：我自己的觀察是，如果今年11月的美國總統大選是拜登連任的話，我覺得，拜登發揮美國的這種合縱連橫的能力是蠻有效的。對中國來講，當然會造成非常大的嚇阻。效果不止在南海，還包含台海跟東海。在這個過程當中，我們也都看到，在拜登的這個新印太戰略里，日本自身也越來越願意積極去擔負一些安全責任，韓國也是，現在菲律賓也是。到目前為止，這些當然都是非常正向地對中國產生非常大的嚇阻效果。
只是這種形勢我們不知道能夠持續多久。最近的這些狀況看起來基本上對於拜登的連任努力都是非常負面的因素。所以，台灣、澳洲、日本、韓國等很多國家最近都開始討論（這個話題）。大選之後，萬一是川普上台， 我們剛剛提到的這些小多邊的架構還能夠繼續發揮效果的可能性其實相對就低了。這是比較可惜的部分。